经济观察报 记者 杜涛 3月5日，《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《报告》）公布。
除去社会保险基金预算中财政补贴的部分，2024年财政“四本账”——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算——总收入超过45.7万亿元，支出则约为51.5万亿元。《报告》内容贯彻了中央经济工作会议积极财政政策的定调。2023年12月召开的中央经济工作会议要求继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。积极的财政政策要适度加力、提质增效。
2024年的赤字率与2023年年初的赤字率安排持平，皆为3%。2024年全国财政赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元，还将发行1万亿元的超长期特别国债。
3月5日，澳洲会计师公会华东和华中区委员会会长诸斌对经济观察报表示，《报告》中的一大看点是2024年实施的积极财政政策将如何着力聚焦提质增效，把同样的钱花出更大的成效，加强财政政策与其他政策协调联动，着力提升促进高质量发展，“落实党政机关要习惯过紧日子的要求，严控一般性支出，可以省的钱一定要省，不该花的钱一分都不能乱花，坚决防止大手大脚花钱、铺张浪费。优化财政支出结构。”
中国社会科学出版社总编辑、社科院财税研究中心主任杨志勇告诉记者，《报告》体现了两个方面内容，第一是落实积极财政政策，适度发力和提质增效方面的安排，体现了财政部门的担当；第二是从财政改革发展方面体现出财政支持国家高质量发展和中国式现代化的要求。
“四本账”变化
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算是中国政府预算的“四本账”。
《报告》显示，2024年全国一般公共预算收入总量为24.5万亿元左右，全国一般公共预算支出28.5万亿元(含中央预备费500亿元)；全国政府性基金预算收入总量和预算支出均为12万亿元左右；全国国有资本经营预算收入总量为6032.49亿元，全国国有资本经营预算支出3282.49亿元。全国社会保险基金预算收入约为11.7万亿元,其中,保险费收入约为 8.6万亿元,财政补贴收入约为2.7万亿元，全国社会保险基金预算支出10.7万亿元左右。
2024年全国一般公共预算增长为3.3%，与2023年6.7%的预算收入增长相比，降幅较大。《报告》表示，从财政收入看,宏观调控政策效应持续释放,高质量发展扎实推进,为财政收入增长奠定了基础。同时,2022年制造业中小微企业缓税入库一次性垫高2023年基数,将相应下拉2024年财政收入增幅；2023年年中出台的一些减税降费政策对2024年产生翘尾减收,继续实施结构性减税降费政策也将减少财政收入规模。
2024年以土地出让收入为主的全国政府性基金预算收入增长0.1%，2023年全国政府性基金预算收入增长为0.4%。从财政部公布的数据来看，2023年全国政府性基金预算实际收入约为7万亿元，同比下降9.2%。其中，国有土地使用权出让收入同比下降13.2%。
2024年国有资本经营预算下降12.1%，其中，地方国有资本经营预算本级收入下降21.1%。主要是上年地方资产处置等一次性收入较多、基数较高。此外，2024年社保基金预算收入增幅和2023年预算接近，都在30%以上。
适度加力、提质增效
自2008年开始至今，中国已经连续17年实施积极的财政政策。2023年12月召开的中央经济工作会议要求继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。积极的财政政策要适度加力、提质增效。《报告》对“适度加力”和“提质增效”做了进一步阐述。“适度加力”主要指用好财政政策空间,加强财政资源统筹,组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具,保持适当支出规模,促进经济持续回升向好。“提质增效”则主要是推进财政管理法治化、科学化、规范化,把同样的钱花出更大的成效,加强财政政策与其他政策协调联动,着力提升促进高质量发展的效果。
2024年政府工作报告提到，2024年新增地方政府专项债务限额3.9万亿元,比上年增加1000亿元,支持地方加大重点领域补短板力度。发行1万亿元超长期特别国债,不计入赤字,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。赤字率按3%安排,全国财政赤字规模40600亿元,比上年年初预算增加1800亿元。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，2024年财政赤字率保持在3%，新增赤字全部由中央承担，中央赤字占比82.3%，为近年来最高水平，中央加杠杆明显；再加上今年将发行的1万亿超长期特别国债，赤字规模、专项债、超长期特别国债之和达到8.96万亿元，考虑到去年底的1万亿特别国债主要在今年形成支出，积极财政力度不小。
3月5日，《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在国新办发布会上表示，财政赤字率需要放在财政总盘子里看，不能因为赤字率比去年调整预算数降低，就认为积极财政政策力度减弱。考虑地方政府专项债等其他政策工具，今年财政政策总体来说是适度加力。
罗志恒称，当前我国宏观经济总体处于疫后恢复期，但面临一些困难和挑战：一是有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不强；二是部分行业存在重复布局和内卷式竞争，出现产能过剩；三是物价水平低位运行，尤其是PPI降幅较大，导致企业利润下降、债务负担加重、投资意愿降低、财政收入放缓。“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是面对经济形势和经济工作目标的顺势而为。
结构性减税
积极财政一般分为赤字提高和减税降费。《报告》提及落实好结构性减税降费政策,重点支持科技创新和制造业发展。
2022年，中国实施了以留抵退税为主的大规模减税降费政策，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元。2023年全国新增减税降费及退税缓费超2.2万亿元。
从此前的大规模普遍性减税降费到2024年强调的结构性减税，是中国积极财政政策正在出现的一个变化。
诸斌说：“在国际税收竞争加剧和国内经济结构优化、增速换挡、税收增速逐步放缓的背景下，全面减税降费向结构性减税降费转变，更加符合经济发展与产业结构优化发展的需求。”
诸斌说，全面减税降费的目的是在较短的时间内取得立竿见影的效果。通过全面减税降费，可以迅速惠及普遍行业或个人，刺激经济活动，提高企业和个人的可支配收入，促进消费和投资。但全面减税降费也会导致政府财政收入减少，从长远来看，类似全盘撒胡椒面的这种做法并不具备可持续性。因此，必然会转向更加精准和具有靶向性的结构性减税降费，以更加精确地应对经济和社会的需求。“结构性减税降费可以针对特定行业、地区或群体实施，以促进特定产业，比如高新科技制造业等的发展，从而起到更好的导向性作用，调节经济结构，提升整体经济的竞争力和可持续发展能力。”诸斌说。
此前中国曾经实施过多年的结构性减税政策，比如2015年政府工作报告就提出“继续实行结构性减税和普遍性降费，进一步减轻企业特别是小微企业负担。”
罗志恒说：“我国已连续十几年实施积极的财政政策，长期实施大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间仍有，但总体在持续收窄”。重提结构性减税降费，从追求规模转向注重精准有效地推动科技创新和制造业发展，有利于进一步稳定宏观税负。
罗志恒称，当前一般公共预算收入与GDP占比下降至17.2%，较2015年的高点下降了4.9个百分点。大国必须保证一定的宏观调控能力以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负。
支出重点
相比收入，50万亿元的财政全口径支出更值得关注。《报告》提到，从财政支出看,国防、科技攻关、乡村振兴、生态环保等重点支出刚性增长；弥补养老、教育、医疗卫生等领域基本民生短板,财政需要继续加强保障；推动解决发展不平衡不充分问题,支持区域协调发展,兜牢基层“三保”底线,转移支付需保持一定力度。
澳洲会计师公会华北区委员会会长彭飞表示，从政府工作报告来看，政府投入的领域将主要集中在三个方面：首先是保障民生发展。政府工作报告中提出，今年要切实保障和改善民生。在社会民生领域，发挥好政府配置资源的作用，将对推动整体经济高质量发展发挥重要作用；其次是推动新质生产力的形成和发展。大力推进现代化产业体系建设,加快发展新质生产力是今年报告中提出的首要工作重点；最后为促进绿色低碳产业持续向好发展。预计包括新能源汽车，电池，光伏等产业的集群发展，也有机会在政府投入领域占有一席之地。《报告》提到，2024年主要收支政策分为八个方面，分别是：支持加快现代化产业体系建设，支持深入实施科教兴国战略，支持扩大国内需求，支持保障和改善民生，支持推进乡村全面振兴，支持城乡融合、区域协调发展，支持加强生态文明建设，支持国防、外交和政法工作。
与2023年主要收支政策相比，支出方向大体一直，比如支持扩大内需、保障改善民生、加强生态文明建设、城乡融合区域发展等。
财政部部长蓝佛安3月6日在十四届全国人大二次会议经济主题记者会上介绍，就业、教育、社保、医疗、住房、生态环境等方面政策保障不断健全，投入力度越来越大。2024年，教育、社保和就业的预算安排都将超过4万亿元。
地方债务管控
2023年12月召开的中央经济工作会议提出“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。”
3月5日的政府工作报告进一步指出了2024年如何有效防范化解重点领域风险：“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制,完善全口径地方债务监测监管体系,分类推进地方融资平台转型.健全金融监管体制,提高金融风险防控能力”。同样，《报告》也提出了“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。”
杨志勇告诉记者，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，主要是指地方政府隐性债务可控，中长期有一揽子化债计划，从制度和机制上来防范解决地方政府债务风险的问题。
中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示，从当前的情况来看，中国还是最大的发展中国家，发展还是首要的任务，还是需要筹集债务资金来促进发展，但是要更加关注资金的使用效果如何，“债务管理要和高质量发展相适应，核心问题是资金使用的绩效问题。”
罗志恒亦告诉记者：“债务本身不是风险，关键是债务支出效率和结构，因此优化债务的区域结构、投向结构、期限结构、主体结构就十分重要，投到高质量发展的领域和区域，债务规模扩大的同时风险并未扩大，这就同高质量发展相适应了。”
新一轮财税改革
中国分别于1994年、2014年启动了两轮财税改革，特别是1994年分税制改革，理顺了中央与地方的财政关系，调动中央、地方两个积极性，激发了经济发展的活力。
2023年12月召开的中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”。3月5日的政府工作报告也提到“谋划新一轮财税体制改革”。《报告》在2024年财政发展改革工作中提出要“深化财税体制改革”。
罗志恒认为，谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，既从根本上解决当前财政运行紧平衡的问题，更为高质量发展提供财税制度支持。分税制改革实施已三十年，有必要进一步将改革进行到底。
现行财税体制是1994年分税制改革框架下的不断推进和完善，但是当前财政改革发展面临新形势新要求和新任务，也就要求财税体制要继续深化改革。《报告》在深化财税体制改革方面提出：在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下,进一步完善税收制度、优化税制结构,研究健全地方税体系,推动消费税改革,完善增值税制度。深化税收征管改革,依法依规征税收费。推进财政资源统筹,提高预算管理完整性。优化财政资源配置机制,打破支出固化僵化格局,集中财力办大事。完善财政转移支付体系,加强转移支付定期评估和退出管理,优化资金分配,研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制。
罗志恒表示，可以预期，未来要进一步理清政府与市场的关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负，改革消费税、完善增值税；强化财政资源的统筹，提高预算管理完整性；不断规范转移支付尤其是共同事权的转移支付等。
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杜涛经济观察报部门主任
财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。
