摘要：“立法先行”对于浦东全面深化改革开放、打造社会主义现代化建设引领区具有重要意义。
2021年6月，全国人大授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，这对上海立法工作来说是具有重要意义的一件大事，从此上海地方性法规多了一个“浦东新区法规”。截至2023年7月底，上海市人大常委会共制定了18部涉及各领域的浦东新区法规，逐步建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，取得了具有里程碑意义的开创性、阶段性立法成果。两年多来的实践充分表明，“立法先行”对于浦东全面深化改革开放、打造社会主义现代化建设引领区具有重要意义。从价值体系的角度来看，浦东新区法规主要体现出变通性、引领性、系统性、示范性、简约性等五大特质。
一、变通性。
变通性是浦东新区法规的关键特质。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》第2条规定，浦东新区法规获得了变通上位法非基本原则的权限。变通性由此成为其区别于一般地方性法规、政府规章的最主要特质。根据《现代汉语词典》的解释，所谓“变通”，就是“依据不同情况，做非原则性的变动”。在制定浦东新区法规的立法实践过程中，立法者将变通权划分为“从无到有”的创新和“从有到优”的创制，通过科学体系化的概念解析，探索其制度内涵和构成要件。强调创制是充分考虑浦东先行先试的改革实际，强调创新是严格对标国家改革突破的最高期待，两者发挥不同的功能。立法创制侧重于为浦东“大胆试、大胆闯”提供法治引领，立法创新侧重于为浦东“大胆闯、自主改”提供法治支撑，两者共同构成引领区立法变通权的体系性。
二、引领性。
引领性要求立法选题精准，突出战略要求和改革要求。浦东新区法规必须坚持“立足浦东改革创新实践需要”，紧扣国家重大战略决策部署，紧扣党中央、国务院确定的重要改革方向以及紧跟时代步伐。比如，为贯彻落实《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中关于“强化高端产业引领功能”“打造世界级创新产业集群”的要求，连续制定了“生物医药法规”“无人车法规”“化妆品法规”“艺术品交易法规”。这四部法规持续深挖浦东产业优势和潜力，对标对表国家战略改革方向，精准聚焦生物医药、化妆品、文物艺术品和智能网联车四个产业赛道，着力打通产业发展的堵点难点，分别从健全管理体制、推动改革突破、创新服务机制、促进产业融合、强化资源保障等方面推动先导产业升级。
三、系统性。
系统性要求在理念上坚持系统观念，加强改革举措的有机衔接和融会贯通，推动各项改革向更加完善的制度靠拢，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制。例如，国际上对一个国家或地区营商环境的评价标准，不论是世界银行以往采用的“营商环境（DB）评估体系”还是2022年新推出的“宜商环境（BEE）评估体系”，都特别关注企业“一开一关”“一进一退”两大核心环节的制度保障。针对企业“准入难”“准营难”“退出难”“破产难”等症结性问题，陆续出台的“一业一证法规”“登记确认制法规”“市场主体退出法规”“企业破产法规”“准入即准营法规”打响了立法的系列“组合拳”，有力贯彻了在放管服上“加强改革系统集成”的要求。其中，2021年“一业一证法规”第9条规定“支持浦东新区探索实行基于‘一业一证’改革的市场准营承诺即入制”，进而又直接催生了2022年“准入即准营法规”，实现了准营环节的证照高效精准衔接。从基层人大决定到首部浦东新区法规、从首部浦东新区法规的条款到新的浦东新区法规、从市场准入改革到市场准营改革的立法“连续剧”，贡献了自中央赋予立法授权以来首个系统设计、前后衔接、相互促进的典型立法案例。
四、示范性。
示范性要求秉持在浦东开展制度型开放试点，为全国推进制度型开放探索经验的理念，努力向着立足浦东、面朝上海、走向全国的愿景而不懈探索。例如，浦东新区法规在严格遵循“在浦东实施”的前提下，在立法技术上审慎而灵活地运用了“属人”“属地”等多种“客观连结点”，既依法确保了法规的适用范围限定在浦东新区行政区域内，又积极促成了法规的实际效力向上海全市乃至其他省市延伸。以“企业破产法规”为例，其在客观连结点的选择上采用了“法院地”这一属地连结点，通过“浦东新区人民法院设立破产审判内设机构，集中管辖市高级人民法院指定的破产与强制清算案件”的规定，上海全市相关企业由此都将可能受益于该法规的创新程序。
五、简约性。
简约性要求在法规体例上坚持“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条”，着力增强立法的针对性、适用性、可操作性。与浦东新区法规作为试验性立法、变通性立法的性质相适应，其采用了“小快灵”的立法模式。其中，“小”就是指立法倾向于小切口、小篇幅，不追求篇章结构的形式完整性，但解决的问题依旧重大。从法规篇幅与结构来看，最长的37条，最短的14条，平均约22.1条，基本上做到了重点鲜明、以简驭繁。
（作者单位：上海社会科学院法学研究所）
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